外国城市规划体系

美国的城市规划法规体系研究      　                     　         　         
  在美国，联邦、州和地方等各级政府都采用了立法、行政、司法“三权分立”的模式，各级政府的规划活动都深深地扎根于这一政治体系之中。三权分立的运作机制，不仅把美国城市规划中的法规制定、行政管理、和执法监督三个相互制约的因素紧密地联系起来，而且使得规划活动在联邦、州和地方的每一个层面内，都能进行有效的自我修正和调整，形成良好的内部运行循环，不需要很多自上而下的行政监督和强制干预。
        
  美国采用的是联邦政府与各州分权而治的政体，与其它西方民主国家相比，美国各州政府对地方的影响比联邦政府相对要强。各州在政治、经济和法律等方面相对自治，各州有自己的宪法、法律和税收体系等。美国的国家宪法没有提及地方政府，地方政府是各州自己通过立法产生的，其权力（如征税、发行债券、法庭系统及规划法规等）也是由州立法赋予的；同时，地方政府也必须履行州立法所规定的责任和义务。因此，地方城市的规划法规基本上是建立在州立法框架之内的[1]。这是我们理解美国各级规划法规体系的重要前提。
        
  1.联邦规划法规
        
  1.1 联邦规划法规的内容
            
  根据《州分区规划授权法案标准》，各州可以授权地方各级政府进行分区规划：控制建筑的高度、总面积、体量、位置、用途等。最主要的特征是地方政府可将其管辖区内的土地按用途分成区。不同类的区规定的建设标准不同，而在同一类区则采用完全相同的控制标准。
            
  《城市规划授权法案标准》为各州授权地方各级政府进行总体规划建立了参考模式。法案包括六个方面：1）规划委员会的结构和权力，2）总体规划的内容：包括道路、公共用地、公共建筑、公用设施、分区规划，3）要正式通过道路交通规划，4）要正式批准所有公共投资项目，5）要控制私人土地的再分，6）建立区界，进行区域规划，由区域内的各地方政府（自愿）通过并采纳区域规划。
        
  1.1.1 两部规划法案
        
  从1900年到1920年之间，美国一些城市和州自发地进行了总体规划和分区规划。其中芝加哥市规划（1909），洛杉矶区划法令（1909），纽约区划法令（1916），威斯康星州的《城市规划授权法案》是早期比较著名的。这些规划引发不少城市和州的效仿。在20年代，从有利于经济发展的角度出发，美国的商业部（Department of Commerce）推动了两部法案的出台：即1922年的《州分区规划授权法案标准》（Standard State Zoning Enabling Act）和1928年的《城市规划授权法案标准》（Standard City Planning Enabling Act）。这两个法案为各州在授予地方政府规划的权力时，提供了可参考的立法模式。法案肯定了分区规划和总体规划的合法地位，并在全国范围内加以鼓励和提倡。事实上，美国所有的州都相继采纳了这些模式。70多年来，这两个法案成为美国城市规划的法律依据和基础。但是，两个法案也存在很多缺陷：例如，没有强制要求地方政府进行规划，总体规划的定义模糊，总体规划与分区规划的关系不明，没有考虑分阶段通过，使得一次性的工作量过大，规划制定的过程没有考虑政府官员和议会的积极参与和支持等等。1975年，美国法律协会（American Law Institute）颁布了《土地开发规范》（A Model Land Development Code），在一定程度上改进了联邦政府这两个规划授权法案的模式。
1.1.2 住房法案和都市复兴
        
  从30年代大萧条时期开始，联邦政府才开始真正介入州和地方的规划活动。联邦政府设立专项基金，资助州和地方政府建设相应的规划部门（包括人员、设备、规划经费等）。到了五、六十年代，联邦政府颁布了一系列住房政策，并为公共住房的建设提供大量的资金。《1949年住房法案》（The Housing Act of 1949）要求：州和地方政府在申请联邦政府的城市再开发（Redevelopment）基金时，必须有总体规划做参考。《1957年住房法案》对申请联邦的都市复兴基金（Urban Renewal）也提出了类似的附加条件。在争取联邦住房基金的利益驱使下，各地方城市掀起了制定总体规划的浪潮。
        
  都市复兴计划是由《1949年住房法案》发起的。简单地说，其内容就是地方政府通过申请联邦政府基金，加上相应的地方配套基金，以及行使州立法所赋予的土地征用权，在市区中心大规模地购买和清理土地，然后低价卖给开发商，吸引他们回中心区投资，搞再开发项目。截止1973年，都市复兴计划已经在全国范围内拆掉了约60万个住宅单元，搬迁了2百万居民（多数为中低收入），使成千上万的小型商业和企业倒闭，破坏了社区经济和社会肌理，遭到公众的强烈反对。因此国会终止了该计划，又出台了《1974年住房与社区建设法案》（The Housing and Community Development Act of 1974）和社区建设计划（CD Program），旨在加强对城市肌理的保护和改善，并通过各种附加条件强调中低收入居民的公众参与。
        
  1.1.3 环境法规
        
  除了住房政策以外，联邦政府还出台了一系列环境政策法规，其中对城市规划影响最大的是1969年的《国家环境政策法案》（National Environmental Policy Act, 简称NEPA）。该法案把环境规划（Environmental Planning）的概念引入到传统的规划活动中。一方面，法案要求各州政府根据NEPA制定自己的环境控制法案，并为此设立了鼓励环境研究和环境立法的联邦基金，另一方面，法案要求联邦政府在决策中要强调环境问题：凡是申请联邦基金资助的建设项目，一律要先做环境影响评估，提交“环境影响报告”（Environmental Impact Statement，简称EIS）。为确定EIS的具体范畴，政府部门要公开登出通知，召集相关的各政府部门、下属部门、准政府机构、社会团体、公众代表开会，对项目进行商讨。报告内容繁杂，对建设项目可能产生的环境影响要做出全面科学的论证。报告的初稿和正式稿都要分发给各有关单位和团体，征收意见后再由政府部门作出否决或批准的决议。环境影响评估的最大特点在于整个程序的公开性和透明性。它使得政府部门对影响环境的决策完全对公众暴光，无法私下进行；任何关心环境问题的个人或团体都可以提出意见，甚至诉诸法庭。在联邦法案的强制要求、基金拉动、和联邦政府的率先示范下，各州纷纷制定了自己的“小环境政策法案”，要求州和地方政府对建设项目做类似的环境评估。
1.1.4 其它
        
  其它对区域结构、城市形态和城市规划发生重要影响的联邦政策和举措还有：《1785年法令》（The Ordinance of 1785），将土地进行标准化的划分，廉价卖地，鼓励移民；国会从1862年起为修建铁路设立的土地基金（出卖铁路沿线的国有土地以筹集铁路建设基金）；美国垦荒局（The Bureau of Reclamation）从本世纪20年代到70年代在西部兴建大规模的水利灌溉工程；联邦政府在1933年组建了唯一的区域规划机构——田纳西河谷局（The Tennessee Valley Authority），进行区域规划至今；国会从1956年起设立专项税收基金，统一修建全国高速公路网（共四万多英里，投资1290亿美元）；从1935年开始，联邦政府为购房者提供住房贷款抵押保险（促成美国城市的郊区化）。这些国会出台的法案大都有一个共同的特点：均根据法案的目的和精神，颁布了一套相应的经济机制来进行调控；经济机制明确合理且操作性强，这是法案能得以有效的实施的关键。
        
  1.2 联邦规划法规的特点
        
  为了充分调动地方的积极性，有效地达到控制的目的，联邦政府的规划法规采取了以基金引导为主、以法规控制为辅的原则。基金引导就是通过发放联邦基金的附加条件（如：某类基金的使用必须有当地居民的公众参与，某类基金的审批必须有区域规划部门的推荐等），或直接设立专项基金（如：1959年的总体规划基金，1972年的水处理和水质量规划管理基金）来调控地方的规划工作。1990年，美国地方政府从联邦和州得到的基金达1500亿美元，约占地方总收入的三分之一。地方政府只有积极迎合基金的附加条件，提出具体的项目和措施，才能申请到基金。联邦政府一般不对获得某项基金的地方政府或机构进行监督，因为如果出现滥用基金的不合法现象，立刻就会有个人或社会团体提出诉讼。这样，有了各级法庭的监督和公开裁决，联邦法规就能得到良好的贯彻，无需进行额外的行政监督。联邦政府有时也出台一些强制性法规，其特点是要在规定时间内取得某种定性和定量的目标，例如：1970年的《空气净化法案》就对空气质量提出了一系列量化指标，并要求各州制订“州实施计划”（State Implementation Plan），在规定期限内达到目标。未达标者今后将得不到联邦基金的资助，经济损失很大。
        
  1.3 联邦规划法规的立法程序
        
  所有的联邦法案（规划法规也不例外）都是由国会制定的。国会由参议院和众议院组成。任何议员都可提出议案，议案的想法和内容可以来自议员本人、选民、利益集团、社会团体、和总统等。国会每年都有上万条议案被提出来。两个议院都采用委员会制，讨论不同类别的议案。委员会将大部分议案封杀，只把带有普遍性，能解决重要问题，或具有广泛公众支持的议案选出讨论。议案于所在议院至少要进行2次公开听证会：第一次听证后，委员会当即投票，决定是否送交本议院大会讨论；第二次听证后，本议院大会当即投票表决。议案如果通过，则送交到另一个议院，从头走同样的程序。只有当两个议院都通过议案以后，才能送交总统签字，成为法律。如果总统否决了议案，参众两议院如能均以三分之二的多数票再次通过议案，仍可使其成为法律，不必再经过总统。